A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429\/92) \u00e9 uma das grandes conquistas sociais na luta pela moralidade na administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica. Desde que foi editada, em 1992, vem sendo utilizada como meio de limitar a a\u00e7\u00e3o dos maus gestores. Para o STJ, entretanto, n\u00e3o se pode punir al\u00e9m do que permite o bom direito. As san\u00e7\u00f5es aplicadas devem estar atreladas ao princ\u00edpio da proporcionalidade. <\/p>\n
Esse princ\u00edpio tem seu desenvolvimento ligado \u00e0 evolu\u00e7\u00e3o dos direitos e garantias individuais. Ele garante a proibi\u00e7\u00e3o do excesso e exige a adequa\u00e7\u00e3o da medida aplicada. De acordo com Roberto Rosas, no estudo Sigilo Fiscal e o Devido Processo Legal, o princ\u00edpio da proporcionalidade pode ser entendido como o pr\u00f3prio estado de direito, que se vai desdobrar em v\u00e1rios aspectos e requisitos. <\/p>\n
A solu\u00e7\u00e3o adotada para efetiva\u00e7\u00e3o da medida deve estar de acordo com os fins que justificam sua ado\u00e7\u00e3o. \u201c\u00c9 o meio e fim\u201d, afirma Rosas. <\/p>\n
No que se refere \u00e0 Lei de Improbidade, de acordo com a jurisprud\u00eancia do STJ, cabe ao magistrado dosar as san\u00e7\u00f5es de acordo com a natureza, gravidade e consequ\u00eancias do ato \u00edmprobo. \u00c9 indispens\u00e1vel, sob pena de nulidade, a indica\u00e7\u00e3o das raz\u00f5es para a aplica\u00e7\u00e3o de cada uma das san\u00e7\u00f5es, levando em considera\u00e7\u00e3o os princ\u00edpios da proporcionalidade e da razoabilidade (REsp 658.389). <\/p>\n
Premissa<\/p>\n
O objetivo da lei \u00e9 punir os maus gestores. Mas para configurar a conduta, o STJ considerou que a m\u00e1-f\u00e9 \u00e9 premissa b\u00e1sica do ato ilegal e \u00edmprobo. Em um julgamento em que se avaliava o enquadramento na lei pela doa\u00e7\u00e3o de medicamentos e produtos farmac\u00eauticos entre prefeitos, sem observ\u00e2ncia das normas legais, os ministros entenderam que n\u00e3o se deve tachar de \u00edmprobas condutas meramente irregulares, suscet\u00edveis de corre\u00e7\u00e3o administrativa. <\/p>\n
No caso analisado pelo Tribunal, o munic\u00edpio de Avanhandava (SP) enfrentou surto epid\u00eamico pela contamina\u00e7\u00e3o da merenda escolar. O munic\u00edpio foi ajudado pela prefeitura de Diadema, que doou medicamentos e produtos farmac\u00eauticos, sem autoriza\u00e7\u00e3o legislativa. <\/p>\n
O Minist\u00e9rio P\u00fablico de S\u00e3o Paulo pediu inicialmente o enquadramento do prefeito de Diadema, do ex-prefeito de Avanhandava e da ent\u00e3o secret\u00e1ria de sa\u00fade no artigo 10 da Lei de Improbidade, com o argumento de que a conduta causou preju\u00edzo ao er\u00e1rio. O tribunal local tipificou a conduta no artigo 11, com a justificativa de que a conduta feriu os princ\u00edpios da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica (REsp 480.387). <\/p>\n
O STJ reafirmou o entendimento de que a ilegalidade s\u00f3 adquire status de improbidade quando a conduta antijur\u00eddica fere os princ\u00edpios constitucionais da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica coadjuvados pela m\u00e1-f\u00e9. No caso, n\u00e3o houve m\u00e1-f\u00e9, e por isso n\u00e3o houve condena\u00e7\u00e3o. <\/p>\n
Dosimetria da pena<\/p>\n
Os atos de improbidade est\u00e3o enumerados nos artigos 9\u00ba, 10 e 11 da Lei 8.429. Na lei, est\u00e3o dispostos em tr\u00eas blocos, que tipificam aqueles que importam enriquecimento il\u00edcito, aqueles que causam preju\u00edzo ao er\u00e1rio e aqueles que atentam contra os princ\u00edpios da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica. <\/p>\n
As san\u00e7\u00f5es est\u00e3o arroladas nos incisos de I a III do artigo 12. Entre elas, est\u00e3o previstas a suspens\u00e3o de direitos pol\u00edticos, que pode variar de tr\u00eas a dez anos; a perda da fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica, o pagamento de multa, o ressarcimento ao er\u00e1rio e a proibi\u00e7\u00e3o de contratar com o poder p\u00fablico ou receber benef\u00edcios ou incentivos fiscais pelo prazo de tr\u00eas a dez anos, dependendo do enquadramento da conduta. <\/p>\n
O STJ tem o entendimento de que as penas previstas no artigo 12 n\u00e3o s\u00e3o cumulativas, ficando a crit\u00e9rio do magistrado a sua dosimetria. Esse entendimento vigora mesmo antes do advento da Lei 12.120\/09, que alterou o caput desse artigo da Lei 8.429 para estabelecer que as penas possam ser aplicadas isoladamente. <\/p>\n
Diz o artigo 12, em sua nova reda\u00e7\u00e3o, que o respons\u00e1vel pelo ato de improbidade, independentemente das san\u00e7\u00f5es penais, civis e administrativas previstas em legisla\u00e7\u00e3o espec\u00edfica, est\u00e1 sujeito a diversas comina\u00e7\u00f5es, que podem ser aplicadas \u201cisolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato\u201d. <\/p>\n
\u00c0 \u00e9poca do julgamento do REsp 534.575, em 2004, e antes da Lei 12.120, a ministra Eliana Calmon apontava que era insatisfat\u00f3ria a organiza\u00e7\u00e3o do sistema sancionat\u00f3rio da Lei 8.429, por ter agrupado, em uma mesma categoria, infra\u00e7\u00f5es de gravidade vari\u00e1vel, em blocos fechados de san\u00e7\u00f5es que n\u00e3o obedeciam a um crit\u00e9rio adequado (REsp 534.575). <\/p>\n
No artigo 21, a altera\u00e7\u00e3o da Lei 12.120 fez constar que a aplica\u00e7\u00e3o das san\u00e7\u00f5es previstas independe da ocorr\u00eancia de dano ao patrim\u00f4nio p\u00fablico, salvo quanto \u00e0 pena de ressarcimento; e da aprova\u00e7\u00e3o ou rejei\u00e7\u00e3o das contas pelo \u00f3rg\u00e3o de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas. <\/p>\n
A\u00e7\u00e3o especial\u00edssima<\/p>\n
A a\u00e7\u00e3o de improbidade \u00e9 instrumento em que se busca responsabiliza\u00e7\u00e3o. Segundo o ministro Luiz Fux (hoje no Supremo Tribunal Federal), em um dos seus julgados, a a\u00e7\u00e3o tem natureza especial\u00edssima, qualificada pela singularidade do seu objeto, que \u00e9 aplicar penalidade a administradores \u00edmprobos e outras pessoas, f\u00edsicas ou jur\u00eddicas, que com eles se acumpliciam. <\/p>\n
Na pr\u00e1tica, trata-se de a\u00e7\u00e3o de car\u00e1ter repressivo, semelhante \u00e0 a\u00e7\u00e3o penal e diferente de outras a\u00e7\u00f5es com matriz constitucional, como a a\u00e7\u00e3o popular, cujo objetivo \u00e9 desconstituir um ato lesivo, ou a a\u00e7\u00e3o civil p\u00fablica, para a tutela do patrim\u00f4nio p\u00fablico, cujo objeto \u00e9 de natureza preventiva, desconstitutiva ou reparat\u00f3ria (REsp 827.445). <\/p>\n
Relativamente \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o das san\u00e7\u00f5es, o STJ tem entendimento de que, n\u00e3o havendo enriquecimento il\u00edcito nem preju\u00edzo ao er\u00e1rio, mas apenas inabilidade do administrador, n\u00e3o s\u00e3o cab\u00edveis as puni\u00e7\u00f5es previstas na Lei de Improbidade, que, segundo a jurisprud\u00eancia, alcan\u00e7a o administrador desonesto, n\u00e3o o in\u00e1bil (REsp 213.994). <\/p>\n
Para o STJ, ato administrativo ilegal s\u00f3 configura improbidade quando revela ind\u00edcios de m\u00e1-f\u00e9 ou dolo do agente. No julgamento de um recurso, a Segunda Turma n\u00e3o reconheceu ilicitude em a\u00e7\u00e3o movida contra ex-prefeita de S\u00e3o Jo\u00e3o do Oriente, pequeno munic\u00edpio localizado no leste de Minas Gerais, que se esqueceu de prestar contas das tr\u00eas \u00faltimas parcelas de um conv\u00eanio \u2013 firmado com o governo estadual \u2013 para a constru\u00e7\u00e3o de escola (REsp 1.140.544). <\/p>\n
A ex-prefeita foi acusada de causar preju\u00edzo ao munic\u00edpio por meio de conduta omissiva. A irregularidade fez com que o munic\u00edpio fosse inscrito no Sistema Integrado de Administra\u00e7\u00e3o Financeira (Siafi) do governo federal, o que causou restri\u00e7\u00f5es \u00e0 assinatura de novos conv\u00eanios. <\/p>\n
Ao julgar a mat\u00e9ria no STJ, a ministra Eliana Calmon alertou para o texto literal do artigo 11, inciso VI, da Lei 8.429, que disp\u00f5e que constitui ato de improbidade deixar de prestar contas quando o agente p\u00fablico estiver obrigado a faz\u00ea-lo. No entanto, a simples aus\u00eancia dessa presta\u00e7\u00e3o n\u00e3o imp\u00f5e a condena\u00e7\u00e3o do agente, se n\u00e3o vier acompanhada da \u201ccomprova\u00e7\u00e3o de elemento subjetivo, a t\u00edtulo de dolo gen\u00e9rico\u201d \u2013 ou seja, se n\u00e3o forem demonstrados ind\u00edcios de m\u00e1-f\u00e9. <\/p>\n
Preju\u00edzos ao er\u00e1rio <\/p>\n
O entendimento da Corte \u00e9 que a aplica\u00e7\u00e3o das penalidades previstas no artigo 12 exige que o magistrado considere, no caso concreto, a extens\u00e3o do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente. <\/p>\n
\u201cAssim, \u00e9 necess\u00e1ria a an\u00e1lise da razoabilidade e proporcionalidade em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 gravidade do ato de improbidade e \u00e0 comina\u00e7\u00e3o das penalidades, as quais n\u00e3o devem ser aplicadas, indistintamente, de maneira cumulativa\u201d, destacou no julgamento de um recurso o ministro Luiz Fux (REsp 713.537) <\/p>\n
N\u00e3o retroage<\/p>\n
O STJ firmou jurisprud\u00eancia no sentido de que a Lei de Improbidade n\u00e3o retroage nem para efeitos de ressarcimento ao er\u00e1rio. A Segunda Turma rejeitou recurso do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal em a\u00e7\u00e3o contra o ex-presidente e atual senador Fernando Collor de Mello. <\/p>\n
O \u00f3rg\u00e3o ministerial pedia a condena\u00e7\u00e3o do ex-presidente a reparar supostos danos ao er\u00e1rio causados por atos cometidos antes da vig\u00eancia da lei, mas ap\u00f3s a promulga\u00e7\u00e3o da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988. <\/p>\n
Por maioria, a Turma, seguindo o voto do ministro Castro Meira, entendeu que a Lei de Improbidade n\u00e3o pode ser aplicada retroativamente para alcan\u00e7ar fatos anteriores \u00e0 sua vig\u00eancia. <\/p>\n
O ministro Humberto Martins, que acompanhou essa posi\u00e7\u00e3o, destacou em seu voto-vista que, para os fatos ocorridos antes da entrada em vigor da lei, \u00e9 poss\u00edvel o ajuizamento de a\u00e7\u00e3o visando ao ressarcimento de preju\u00edzos causados ao er\u00e1rio, mas a a\u00e7\u00e3o deve ser baseada no C\u00f3digo Civil de 1916 ou qualquer outra legisla\u00e7\u00e3o especial que estivesse em vigor \u00e0 \u00e9poca (REsp 1.129.121). <\/p>\n
A regra \u00e9 que uma lei disciplina os fatos futuros e n\u00e3o os pret\u00e9ritos, salvo se expressamente dispuser em sentido contr\u00e1rio, n\u00e3o podendo, de forma alguma e sob nenhum pretexto, retroagir para prejudicar direitos e impor san\u00e7\u00f5es. <\/p>\n
Fonte: STJ<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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